Báo cáo đặc biệt về sự nóng lên toàn cầu 1,50C
của Ủy ban Liên Chính phủ về biến đổi khí hậu (IPCC) đã cảnh báo các hoạt động
của con người ước tính gây ra sự gia tăng nhiệt độ toàn cầu từ 0,8 đến 1,20C
và theo các lộ trình hiện tại, có khả năng đạt mức tăng 1,50C từ
giữa năm 2030 đến năm 2052.
Báo cáo này đề xuất các giải pháp ngắn hạn khẩn cấp cần thiết để cắt giảm 48% khí hiệu ứng nhà kính (GHG) trong 11 năm để đáp ứng mục tiêu của Thỏa thuận Paris về biến đổi khí hậu. Do đó, tất cả các lĩnh vực toàn cầu đều phải chịu áp lực hơn nữa khi phải xử lý GHG. Nghiên cứu lần thứ 3 của IMO về GHG năm 2014 đã xác định vận tải hàng hải thải ra khoảng 1.000 triệu tấn CO2 mỗi năm, tương ứng với 2,5% lượng phát thải GHG toàn cầu.
Chế độ biến đổi khí hậu và ngành vận tải biển
Công ước khung Liên hợp quốc về biến đổi khí hậu (UNFCCC) năm 1995 lần đầu tiên đề cập đến GHG. Việc điều chỉnh lượng khí thải GHG từ vận tải biển là một thách thức do hoạt động xuyên biên giới của ngành này. Đầu năm 1996, Tổ chức Bổ trợ về tư vấn khoa học và công nghệ (SBSTA) của UNFCCC đã cố gắng điều chỉnh GHG trong vận tải biển, nhưng không thể đưa ra quyết định hiệu quả. Do đó, UNFCCC đã quyết định chuyển giao trách nhiệm cho Tổ chức Hàng hải quốc tế (IMO) để giải quyết vấn đề này. Quyết định này đã được đề cập trong điều 2(2) của Nghị định thư Kyoto năm 1997 của UNFCCC, yêu cầu IMO đưa ra giải pháp cho các bên liên quan để có biện pháp giảm phát thải GHG trong vận tải biển.
Tháng 08/1997, IMO đã tổ chức Hội nghị về ô nhiễm không khí trong vận tải biển. Tại Hội nghị này, các quốc gia thành viên IMO đã nhất trí bổ sung Phụ lục VI "Các quy định về ngăn ngừa ô nhiễm không khí do tàu gây ra" vào Công ước Quốc tế về ngăn ngừa ô nhiễm do tàu gây ra (MARPOL). Tuy nhiên, trong Phụ lục VI mới này chưa có quy định về kiểm soát phát thải GHG. Cũng tại Hội nghị, IMO đã thực hiện bước đi đầu tiên bằng việc thông qua Nghị quyết 8, trong đó yêu cầu IMO tiến hành nghiên cứu về phát thải GHG để xem xét chiến lược giảm CO2 trong vận tải biển. Kết quả là IMO đã thông qua biện pháp kỹ thuật là Chỉ số thiết kế hiệu quả năng lượng tàu (EEDI) và biện pháp vận hành là Kế hoạch quản lý hiệu quả năng lượng tàu (SEEMP), được đưa vào Phụ lục VI của Công ước MARPOL trong năm 2011. Như vậy, tính từ khi Nghị định thư Kyoto của UNFCCC được ký kết, IMO phải mất 14 năm để đưa ra các quy định liên quan trong Phụ lục VI Công ước MARPOL. Điều này cho thấy sự phức tạp trong việc điều chỉnh GHG từ ngành công nghiệp vận tải biển.
IMO đã phải giải quyết một số thách thức pháp lý cụ thể, bao gồm cách phân bổ phát thải cho từng quốc gia, cách xác định vai trò điều tiết phù hợp đối với UNFCCC và IMO, cách thức lựa chọn trong số các công cụ điều tiết khác nhau để đạt được mức giảm đáng kể phát thải GHG của ngành vận tải biển và làm thế nào để cân bằng lợi ích của các quốc gia phát triển, đang phát triển và các bên liên quan khác.
Những nguyên tắc đề xuất
Ngày nay, hơn bất cứ lúc nào trong lịch sử, chúng ta thấy hoạt động xã hội về biến đổi khí hậu nhằm vào các ý tưởng và khái niệm khác nhau để giải quyết vấn đề này. Tuy nhiên, trong khuôn khổ của Liên hợp quốc khi điều chỉnh phát thải GHG ra khí quyển, các cuộc đàm phán giữa các bên liên quan đã theo hai đề xuất. Một là sự đối xử khác nhau giữa các thành viên dựa trên sự công bằng và không thiên vị, được thể hiện theo nguyên tắc "Các trách nhiệm chung nhưng khác biệt" (Common but Differentiated Responsibilities (CBDR)). Hai là sự đối xử bình đẳng giữa tất cả các thành viên, còn được gọi là "Đối xử không thuận lợi hơn" (No More Favorable Treatment (NMFT)).
Sự xung đột tập trung vào câu hỏi làm thế nào để hài hòa giữa nguyên tắc CBDR và nguyên tắc NMFT khi điều tiết phát thải GHG từ vận tải biển quốc tế. Toàn bộ quá trình đàm phán về giảm phát thải GHG trong khuôn khổ IMO đã được định hình bởi cách tiếp cận khác nhau cơ bản giữa các quốc gia theo quan điểm của các nguyên tắc này. Vì các quy định và phát triển kinh tế đóng một vai trò rất lớn trong ngành công nghiệp hàng hải, IMO có nhiệm vụ tạo ra một cơ chế khả thi công bằng để giải quyết tất cả các lĩnh vực liên quan.
Rõ ràng là các quốc gia phát triển muộn như Trung Quốc, Ấn Độ và Brazil rất không đồng ý thiết lập một ngưỡng tổng thể về phát thải GHG trong vận tải biển. Một số hiệp hội vận tải biển quốc tế phản đối bất kỳ giới hạn ràng buộc nào đối với tổng lượng phát thải CO2 của ngành vận tải biển quốc tế, nhưng đề xuất IMO áp dụng các mục tiêu mong muốn dựa trên kết quả của "Hệ thống thu thập dữ liệu tiêu thụ nhiên liệu tàu biển" theo ba giai đoạn.
Trong tháng 3/2017, Trung Quốc và Ấn Độ có đề xuất chung lên IMO liên quan đến "Chiến lược IMO toàn diện về giảm phát thải GHG từ tàu" dự kiến đưa ra cách thức giải quyết trong tương lai là tích hợp cả hai nguyên tắc CBDR và NMFT.
Đề xuất về Các biện pháp chính để giảm phát thải GHG từ vận tải biển, do Canada đệ trình lên khóa họp thứ 71 của Ủy ban Bảo vệ môi trường biển (MEPC) của IMO trong tháng 7/2017, chỉ ra các quốc gia, bao gồm Canada và Hàn Quốc, thừa nhận mạnh mẽ "Đối xử không thuận lợi hơn" chỉ nên là nguyên tắc chỉ dẫn khi giải quyết vấn đề GHG thuộc thẩm quyền của IMO.
Năm 2008, tổ chức Bàn tròn của các hiệp hội vận tải biển quốc tế quốc tế (The Round Table of International shipping associations) - bao gồm Hội đồng hàng hải quốc tế và Baltic (BIMCO), Văn phòng Vận tải biển quốc tế (ICS), Hiệp hội Quốc tế các chủ hàng khô (INTERCARGO) và Hiệp hội Quốc tế các chủ tàu dầu độc lập (INTERTANKER) - đã đệ trình tài liệu Quy định IMO trong tương lai về phát thải khí nhà kính từ vận tải biển quốc tế, trong đó bày tỏ quan điểm của ngành vận tải biển quốc tế ủng hộ nguyên tắc NMFT, tạo cơ sở cho các cuộc thảo luận trong tương lai về việc giảm phát thải GHG từ hoạt động hàng hải. Đề xuất này nhận được sự ủng hộ của một số quốc gia và tổ chức đồng tài trợ khác như Đan Mạch và Diễn đàn Hàng hải quốc tế của các công ty dầu mỏ (OCIMF).
Từ năm 2004, Trung Quốc đã đưa ra một số tuyên bố và đề xuất thể hiện sự ủng hộ đối với nguyên tắc CBDR, đưa ra các cách thức và biện minh cho việc áp dụng nguyên tắc CDBR.
Mặc dù IMO đã thông qua EEDI và SEEMP vào tháng 7/2011, nhưng vẫn áp dụng như nhau cho tất cả các tàu có tổng dung tích từ 400 trở lên và không cân nhắc đến quốc tịch tàu, lợi ích giữa các quốc gia phát triển và đang phát triển được thể hiện rõ ràng trong các cuộc đàm phán. Nguyên tắc CDBR đối với quy định phát thải GHG được các quốc gia đang phát triển lớn như Trung Quốc, Ấn Độ, Brazil và Nam Phi ủng hộ.
Tuy nhiên, việc áp dụng Sửa đổi, bổ sung năm 2011 đối với Phụ lục VI của Công ước MARPOL đã ăn sâu vào nguyên tắc NMFT, đã không được các nước như Trung Quốc và Ấn Độ hoan nghênh. Trung Quốc khẳng định rằng họ sẽ không chấp nhận sửa đổi, bổ sung này, nếu như nó không phản ánh nguyên tắc CBDR.
Điều quan trọng nhất là nguyên tắc của CDBR đã giúp các quốc gia đàm phán về vấn đề biến đổi khí hậu; tuy nhiên, hiện tại không phải là thời điểm thích hợp để nói nguyên tắc này giúp mang lại kết quả tích cực. Tuy nhiên, sau nhiều thập kỷ đàm phán về thể chế biến đổi khí hậu, đã có hai quan điểm rõ ràng:
1) Chủ quyền quốc gia - Các nước lớn (các quốc gia phát triển) không thích thay đổi chính sách quốc gia của mình để tuân thủ các yêu cầu của các quốc gia đang phát triển nhỏ. Nói một cách đơn giản, các nước lớn không thích nhận lời khuyên từ các nước nhỏ hoặc các nước nhỏ nói cho các nước lớn phải làm gì.
2) Về cơ bản, tất cả các quốc gia đều coi trọng hình ảnh đất nước mình trên toàn cầu và không muốn được nêu tên là quốc gia gây ô nhiễm.
Có hai kịch bản đang được cộng đồng quốc tế theo dõi chặt chẽ và được thực hiện như các công cụ của Thỏa thuận Paris. Một là "Sự đóng góp được xác định của quốc gia" (National Determined Contribution (NDC)) để tạo cho các quốc gia thành viên toàn quyền kiểm soát các hành động của họ, đề cao chủ quyền quốc gia. Kịch bản còn lại là "Tính minh bạch" (Transparency). NDC giúp các quốc gia xác định đóng góp của họ đối với việc đạt được mục tiêu của thỏa thuận, trong khi tính minh bạch mang lại nhận thức cộng đồng khiến các quốc gia xấu hổ vì không tuân thủ. Hai cơ chế này hoạt động cùng nhau trong nỗ lực chống biến đổi khí hậu toàn cầu. IMO nên cân nhắc đưa ra NDC của ngành vận tải biển như một cách tiếp cận từ dưới lên để tuân thủ chiến lược GHG của IMO. Đồng thời cần cải thiện tính minh bạch để công bố dữ liệu IMO trên cơ sở dữ liệu công cộng./.